土地财政的形成与治理

管清友 彭薇    本文来源于 财经——《金融实务》　2012年01月02日

地方政府对土地相关的税收和非税收入的依赖渐渐加深直到欲罢不能

　　新中国成立后，城市土地逐步实现国有化，农村土地逐渐收归集体所有。直至1978年以前，城市国有土地实行统一行政划拨制度，土地由国家行政机关调拨分配使用，土地使用者获得的土地可以无偿无期限使用，土地使用者之间禁止发生土地使用权转让。土地相关的税收制度也徒有虚名，土地尚未成为地方财政收入来源。　

　　法规调整助燃“借地生财”

　　1980年中国财政体制改革，计划经济时代“统支统收”的财政体制转变为“划分收支，分级包干”的财政承包制。正如农村土地改革激发了农民的劳动积极性一样，财政制度上的转变打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，激发了地方政府广开财源的动力，地方政府独立经济利益体的意识觉醒，想方设法充实地方财政收入。

　　而土地使用制度改革方面法律法规的修改完善，以及中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例上的一系列法规，使得土地使用权有偿出让收入成为地方政府主要财政收入的条件日趋成熟。

　　在土地使用制度改革方面：

　　1979年7月1日公布的《中外合资经营企业法》以征收土地使用费为标志，开启了城市土地使用制度的改革，城市土地无偿使用制逐步向有偿使用制转变，各个城市相继出台地方性的土地使用权法规或条例，对土地使用的收费标准进行规定，为地方政府兴建城市基础设施提供资金支持。

　　1988年国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》，把征收土地使用费改为使用税。接着开展了土地使用权有偿出让和转让的改革，在一些试点城市推行土地使用权有偿出让和转让后。

　　1988年4月通过宪法修正案，把原《宪法》第十条第四款不得出租土地的规定，改为：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月，《土地管理法》也做了相应修改。这就为土地使用制度改革的全面推进和深入发展扫清了道路。

　　1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例共8章54条，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。按照土地所有权与使用权相分离的原则，地方政府在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定价格、年限以及用途出让给使用者，使用者可以将土地使用权转让、抵押、出租，而政府则将供应土地的收入纳入地方财政收入。至此，全国性的土地使用权出让和转让改革基本完成，城市土地市场全面放开。

　　在中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例方面：

　　1989年，《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，要求土地使用权有偿出让收入，40％上缴中央财政，60％留归地方财政。

　　随后《财政部关于颁发〈国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法〉的通知》要求土地出让金上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上缴中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。

　　1990年，财政部再发《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上缴中央部分有关问题的通知》，明确由地方上缴中央的土地出让金收入，由财政部根据不同地区的收入上缴情况，分批酌情返还，比例在85％－99％不等。在土地管理制度不断完善的同时，土地出让金收入分配的格局也愈发清晰，绝大部分纳入地方财政收入。

　　土地使用权有偿出让收入纳入地方财政预算外收入，大大提高了地方政府实际掌握的财政收入。　

　　前两轮“圈地运动”

　　在土地市场渐渐放开的过程中，地方政府尝到了土地使用权有偿出让带来的好处，再加上中国土地制度建立较晚，在制度尚不完善的初期，地方政府为追求土地使用权有偿出让带来的收益，着力于控制更多的土地资源，爆发了三轮“圈地运动”。　

　　第一轮“圈地运动”（1992－1993）

　　1992年刚刚确立市场经济体制，土地市场化程度还很低，主要是政府垄断行政调配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》没有界定公共利益，导致政府任意把项目套上“公共利益需要”的由头肆意向农村集体组织征用土地，法律约束的缺失助长了第一轮“圈地运动”。

　　在1992年，全国掀起一股“开发区热”，全国各地大搞开发区建设。据建设部公布的资料，截至1993年3月，中国内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量还多出0.16万平方公里。

　　1994年中国推行财政分税体制改革，财政收益分配的格局再次变化，中央政府上收地方政府部分财权，地方政府仅保留几个固定财政收入的小税种，其他税种要与中央政府按比例分成。地方政府的优质财源被向上集中，但是与土地相关的税收和非税收入得以保留，这就使得土地财政成为了地方政府快速创收的最佳路径，激起了地方政府“借地生财”的冲动。

　　有一种说法认为土地财政是被分税制“逼”出来的，将地方政府过分依赖土地财政的过错推卸到中央部门集中财权上，这种说法不无道理，但是地方政府对土地的狂热早在1992年就表露无遗。 

　　第二轮“圈地运动”（1998－1999）

　　如果说分税制让地方政府不得不“借地生财”，1998年开始的城市住房制度改革更让地方政府乐此不疲。1998年《土地管理法》针对1986年《土地管理法》的漏洞进行修正，把征地审批权力收归上级政府。但是同年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。依附土地的商品房进一步放大了土地价值，房地产业兴起，政府对土地开发的热情高涨，为了规避新修正的《土地管理法》征地审批权上升到国务院层面，一些地方政府把征地范围化整为零，分批上报上级政府审批，绕过法律规定继续巧用各种名目圈地。

　　2000年以前中国城市土地市场机制的作用并不强，行政划拨仍是最主要的供地方式。即使是有偿出让，市场中95％以上的土地也是以协议方式出让。直到2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格执行国有土地有偿使用制度，地方政府才开始真正执行有偿出让土地使用权制度，土地有偿出让率开始大幅提高。地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让，尽管是协议方式出让为主，有偿出让土地所获得的收益远比无偿划拨土地收益高得多，土地的价值渐渐显现。　　

　　土地财政应运而生

　　地方政府真正从“借地生财”到依赖土地财政的转折点是2002年。从趋势图上来看，2002年—2003年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例有了大幅提升，并从此一路高歌猛进。从这一数据来看，说分税制导致地方政府转向土地财政是站不住脚的。分税制始于1994年，虽然1992年—1994年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例一度高企，形成了中国第一次房地产小高潮，但随着1993年海南楼市泡沫崩溃，房地产进入低谷，后来近10年该比例都不高。拉开土地财政序幕的是2002年，当时发生了最严重的一次“圈地运动”。

　　第三轮“圈地运动”（2002－2003）

　　2002年以后，土地市场机制逐渐健全，土地使用权的市场价格得到充分体现。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持城市基础设施建设，还将其作为地方财政收入的主要来源。在增加地方财政收入的诱惑下，地方政府以经营城市为名，大肆征用、圈占、开发农村土地，扩大城市建设规模。据国土资源部公布的数字，2003年，全国共清理出各类开发区（园区）6015个，规划面积3.51万平方公里，现已撤销2426个，整合294个。这仅仅是清理出的违法用地，可以说是第三次“圈地运动”的“冰山一角”。第三轮“圈地运动”的危害远超过前两次。

　　三轮“圈地运动”下来，耕地资源锐减。为保护中国耕地资源，中央出台“最严格的耕地保护制度”，提出要保住18亿亩耕地的红线不能突破。耕地红线，是指能够用于耕种的土地面积总量底线。国土资源部用卫星影像动态监察耕地，严惩违法占地。圈地运动算是平息下来，土地供应数量受到限制后，地价的革命又拉开序幕。

　　2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》使土地供应制度由划拨转向有偿使用，而2004年“8·31大限”则把“招拍挂”公开出让方式推广到土地市场，协议出让土地的方式退出历史舞台。为了从源头上预防和治理土地出让中的腐败行为，2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定在2004年8月31日后，经营性土地全面实施“招拍挂”的公开出让土地方式，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。“8·31大限”被舆论认为是中国“土地新革命”和“阳光地政”，中国的土地出让方式从此发生了翻天覆地的变化，“招拍挂”的土地出让制度已经成为了一种惯例。

　　从行政划拨为主的供地方式，到协议有偿出让土地，再到完全公开市场化的“招拍挂”出让方式，土地使用权的价值在市场经济中逐渐得到体现。土地使用权价格的日益上涨，带动土地未来预期收益的贴现值不断增长。在巨大经济利益的驱动下，土地财政运营加速发展，地方政府对土地相关的税收和非税收入的依赖渐渐加深直到欲罢不能。　　

　　土地财政治理艰难

　　中国的土地有偿使用制度主要是学习和借鉴中国香港的土地批租制，这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取，能迅速聚集财富，使政府能有充实的资金投入城市建设。但香港政府并没有陷入过度依赖土地财政的局面，根本原因并非是香港政府没有参与“分税制”而保留了财力，也不是香港的城市建设支出不大，而是香港政府把土地收益纳入基金管理，及时公开土地收支的相关信息，接受民主监督，杜绝了支出使用的随意性，打消了政府“借地生财”获取短期利益的强烈冲动。公开地方政府土地相关非税收入的支出明细和加强收支监管成为了舆论呼吁的治理方向。

　　针对饱受诟病的对土地财政的依赖和土地出让收入“小金库”等问题，中央政府相继出台措施加强监管，近年来三令五申要求地方政府将土地出让收入全额纳入预算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，导致相关政策收效甚微。

　　早在2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，就提出预算外资金深化“收支两条线”改革，清理和取消“小金库”，尽管实行了“收支两条线”管理，但是实质上只是把收与支分开，并没有实现真正意义上的“收支两条线”，土地出让收入依然是地方财政预算外的“小金库”。

　　到2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》，把预算外资金纳入非税收入管理，明确把土地出让金收入划入国有资源有偿使用收入范畴，隶属于非税收入。文件明确提出政府非税收入要分步纳入财政预算，行政事业性收费、政府性基金被点名要纳入财政预算，而土地出让金属于国有资源有偿使用收入，可谓“逃过一劫”，仍按预算外资金管理。

　　2006年底，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况，明确要清理地方政府“第二财政”的“小金库”。但是2008年，审计署公布对18个地区财政预算管理进行审计抽查的结果，抽查的10个省本级、23个市本级和41个县，2007年有848.26亿元非税收入未纳入预算管理，其中未纳入预算管理的土地出让收入626.42亿元，占上述848.26亿元的73.9％，土地出让收入“体外循环”机制难以改变。

　　2009年，五部门发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求土地出让收入要不折不扣地全额纳入地方基金预算管理。土地出让收入要求及时足额征收，严格执行10个工作日划转地方国库的规定。

　　2010年财政部下发《政府性基金管理暂行办法》，对包括土地出让金在内的政府性基金进行全面预算监管，并纳入政府预决算，受本级人大监督。在政策一再重申下，土地出让金收入与支出的具体数据才公之于众，接受人大和公众的监督。■

　　本文为“土地财政：戒不掉的鸦片”的一部分，原文其他部分已经以原题发表于2011年12月10日出版的《证券市场周刊》。本文仅为个人观点，不代表任何机构