土地财政 戒不掉的鸦片

2011-12-10    文章来源于《证券市场周刊》

土地财政对推动中国城市化发展功不可没，但也被诟病为房价高涨的罪魁祸首。土地财政已经相当于地方政府一般预算收入的50%，成为地方政府戒不掉的鸦片。

【《证券市场周刊》特约作者 管清友 彭薇】土地财政，是民间对地方政府借地生财做法的戏称，通常指一些地方政府的财政来源过度依赖经营土地获得收入。其中，通过出让土地获得的土地出让金收益是土地财政的重中之重，号称地方政府的“第二财政”。曾经流行的一句口头禅，“吃饭靠财政，建设靠土地”。中国城市化发展进程的快速推进，城市建设水平不断提升，土地财政可谓是功不可没。

同时土地财政也是饱受诟病的话题，舆论认为土地财政是房价居高不下的罪魁祸首，“水涨船高”地推动房价一路高歌。又爱又恨的土地财政究竟是对是错，与我们有着怎样千丝万缕的联系，土地财政背后又隐藏着怎样的故事？

借地生财三路径

谈到地方政府“借地生财”的致富经，开源生财有三道，一是通过供应土地获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中出让土地使用权获利颇丰，俗称“卖地”；二是获取依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收，纳入地方税收收入；三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。地方政府正是摸索出了这三条财路，把国有土地的价值发挥到极致。

卖地生财

“卖地”获取土地收入主要包括：土地出让金、土地租赁租金以及其他供地方式获得的收入。其中，土地出让金是出让国有土地使用权获得的收益，土地租赁租金是租赁国有土地使用权获得的收益。出让与租赁使用权性质上的差异，出让收益远胜于租赁收益。由于政府可以通过出让获得巨额收入，土地出让金也被誉为“第二财政”。

附地生财

1994年，中国实行分税制改革增加了中央财政收入，相应地削减了地方财政收入。地方政府固定收入的税收仅剩下土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房地产税等小税种，主要税种都要与中央共享收入，这就使得土地相关的税种成为地方政府扩充税源的首选。

除了直接征收土地相关税收，还能征收依附土地的房地产业和建筑业营业税，营业税虽然属于央地共享税种，但是除了铁道部、银行总行和保险总公司集中缴纳的部分归中央外，其余部分都归地方所有。因此房地产业和建筑业的营业税成为了地方税收的重要税源。

押地生财

地方政府还可以通过地方融资平台，抵押土地资产获得贷款收入，这是目前地方政府常用的一种融资方法。地方政府通常以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，主要用于弥补城市市政建设资金不足。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金是偿还债务的主要来源。

千年靠山带来了金山银山，卖地、收税、抵押三个环节一环扣一环，形成了土地财政的生财模式，为充实地方财政收入，开展城市建设等方面做出重大贡献。正所谓“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，地方政府在土地财政的生财之道上，走出了以“经营土地”来“经营城市”的道路。

土地财政坐稳半壁江山

2000年以前我国城市土地市场机制的作用并不强，行政划拨仍是最主要的供地方式。从2000年开始，地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让。

五项土地直接税收占15%

这五项税收都属于地方税，即税收属于地方一般预算收入，税收资金支配权归地方政府。我们可以看到尽管我国实行了“史上最严厉的房地产调控政策”，从今年1-9月份的数据来看，房地产相关税收仅契税表现为增速回落，其他税种仍保持较快速度增长，占地方一般预算收入的比重也与前两年类似，今年前三季度五项税收占地方本级收入15.8%，看来房地产的冬天并不太冷。

两项土地间接税收占13%

土地间接税收房地产营业税和建筑业营业税数据财政税务部门没有公开，暂不能放入土地财政的计算，但是房地产营业税的收入金额较大，不纳入计算土地财政的规模偏小。根据财政部发布的数据，今年前三季度房地产营业税2968亿元，建筑业营业税2226亿元，占地方本级收入的13.1%。如果考虑房地产对金融信贷和建筑业相关行业的拉动作用，土地间接税收在地方一般预算收入中的比重更高。

土地非税收入占20%

我国的财政收入来自税收和非税收入两个方面，非税收入泛指除税收收入以外的其他财政收入，统计年鉴公布的“财政收入”中只体现了一般预算的非税收入，而包含着土地出让金的基金预算收入等非税收入并不在公开的财政收入中。所以经常有人疑惑，为什么国土局公布的土地出让金数据，远大于统计局公布的非税收入。

土地出让净收益超35%

从表3我们可以看出，土地出让金纯收益基本在土地出让成交价款的35%以上， 土地出让金纯收益相当于地方政府一般预算收入的20%左右。

前面我们估算的土地相关税收收入，五种直接税收和两种间接税收相加起来约占地方一般预算收入的28%，土地出让金纯收益一项对地方财政的比重就超过20%，可以说，土地财政相当于地方一般预算收入的50%。

“戒掉”土地财政重在政府转型

1998年市场化改革，房地产复苏，2002年土地招拍挂，“土地财政时代”开始，2007年达到癫狂，地王不断涌现，2009年4万亿救市导致2010年全民炒房。深度依赖土地创收的地方政府，“寅吃卯粮”的土地财政难以为继，土地财政路在何方？

一是要“戒掉”地方政府对土地财政的渴望。土地财政的根源问题是投资型政府，政府承担着发展经济的重任，土地财政充实了地方财力，撑起了城市建设，推动了经济增长。如果卸下GDP“保8%、保10%”的经济指标，把发展经济的任务交给市场，继续深化市场机制改革，公共事业向民营化转型，经济重心向内需转型，政府向服务型政府转型，“戒掉”土地财政的根本动力。

二是要“戒掉”地方政府对土地财政的依赖。内地的土地有偿使用制度主要是学习和借鉴香港地区的土地批租制，这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取，能迅速聚集财富，使政府能有充实的资金投入城市建设。但香港政府并没有陷入过度依赖“土地财政”的局面，关键就在于香港政府把土地收益纳入基金管理，及时公开土地收支的相关信息，接受民主监督，杜绝了支出使用的随意性。把土地非税收入资金纳入预算约束，收支接受人大和公众的监督，以公开透明的收支明细断掉地方政府挪用土地非税收入资金的念头，杜绝地方政府对土地非税收入“动歪脑筋”。

土地财政虽然能解一时之急，却不是长久之计。没有土地财政的支持，地方财政可能深陷债务问题；继续依赖土地财政，地方政府就更加难以自拔。为今之计，只有痛定思痛，逐渐“戒掉”土地财政这味“鸦片”。地方政府与其“伸手”为“限购令”松绑，倒不如好好琢磨如何为自己“松绑”，摆脱土地财政的束缚。

作者为经济学者，本文仅为个人观点，不代表任何机构

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