战略石油储备体系建设补课

管清友

近读《朱镕基讲话实录》，作为一个研究者，我很想从中找到朱镕基先生关于能源问题的一些论述。朱镕基是一位受人尊敬和爱戴的总理，今天在很多领域我们仍在分享他主持政府工作时所做的很多改革的红利。

《朱镕基讲话实录》里面收录的关于能源工业的讲话不多，其中有视察惠州26-1油田，参观视察一些大型石化企业等等。1998-2003年政府工作的一个重点就是国有企业改革。在能源领域，也侧重于推动国有能源企业的改革。1998年，国家对石油石化行业实行了管理体制改革和市场结构的重大调整，重新组建了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司, 实现了石油石化产业政府管理职能和企业管理的分离。加上最早推行对外合作和市场化经营的中国海洋石油总公司，中国的三家国家石油公司拥有国内石油、天然气资源量和产量的99%、原油加工能力和成品油产量的90%以上，产业集中度大大提高，体制改革推动了企业发展。

当时，国际油价正处于历史上的低油价周期，1999年初，国际油价只有十几美元一桶，石油企业经营很困难。无论是政府、企业以及学术界，对石油供应都不太担心，认为只要有足够的支付能力，是可以买到廉价石油的。因此，直到“十五”计划时才明确提出“建立国家石油战略储备，维护国家能源安全”，但项目层面的实施并未马上启动。

形势逼人强。2003-2008年，是石油工业诞生以来最长的一次油价上涨周期。在高油价的背景下，自2003年起，我国开始启动第一期国家战略石油储备计划，准备用15 年的时间分三期来完成战略石油储备基地的各项建设。根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》，2020年以前，中国将陆续建设国家石油储备第二期、第三期项目，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模，达到国际能源署（IEA）规定的战略石油储备“基准”水平。按照规划，目前第一阶段的建设已经完成并完成了注油，现在正处于第二阶段的建设，第三阶段的战略石油储备基地尚在规划中。

2008年以来，本届中国政府加快推动石油战略储备体系建设，深化石油战略储备布局，开展实质性收储工作。一期工程的青岛黄岛、大连新港、宁波镇海、舟山岱山四大沿海战略石油储备基地全面建成，已经在2009年末全部投产，初步形成约35天消费量的储备能力。中国抓住金融危机以后国际油价大幅回落的有利时机，果断收储，一期储备基地收储成本平均只有58美元/桶，这是中国建设石油储备体系当中的一个很大的亮点。二期工程也于 2008 年年底开工，预计2012年全部完工。二期建设的石油储备基地从沿海地区向内陆地区倾斜。一共有 8 个，分别是天津、广东湛江、广东惠州、江苏金坛、新疆鄯善、新疆独山子、辽宁锦州、甘肃兰州。第二期工程建设完工并投产之后，将可满足100天的原油需求量。

战略石油储备最早是在1973年由发达国家发起的，我国建设战略石油储备的步伐比西方国家整整晚了三十年。当时发达国家为应对欧佩克的石油禁运，联手成立了国际能源署，要求成员国至少要储备相当于上年进口量60天的石油。上世纪80年代第二次石油危机后，IEA对各国石油储备建议把石油储备规模上提到90天水平。经过多年石油储备建设，美、日、德国的战略石油储备（政府储备加民间储备）早已超过IEA规定的规模水平，分别为158天、169天和127天。

一些国家和地区战略石油储备天数

与西方国家相比，中国的战略石油储备体系建设还相距甚远，需要补的课还很多。一是立法层面的缺失。2009年的立法计划中已列有《石油管理储备条例》，但是《国家石油储备管理条例》至今仍没有出台。二是体系建设还不完善。石油储备体系由政府储备、企业义务储备和商业储备构成。但目前的体系建设仅包括政府储备部分和一部分企业的商业储备，义务储备的部分尚未展开，民企能否参与石油储备运营等一系列问题仍待明确。三是石油储备资金来源问题。储备资金主要包括储备设施成本、维护费用以及原油成本。储油成本、项目建设成本全部由财政负担并不合理，多渠道融资势在必行。四是储油成本的控制问题。金融危机后国际油价大幅下降的机会很难重现，如何利用现货、期货市场收储并分散风险降低收储成本是个很大课题。

低油价时代很可能真的是一去不复返了，但中国补上石油战略储备这一课是必需的，必要的，也是必然的，中国政府还有很多工作要做。当务之急是尽快出台战略石油储备相关法规，使战略石油储备的建设、管理、运营都可以做到有法可依，明确石油储备主体、管理机制、运行模式、资金筹备方式等等。通过立法确认企业需要承担的责任义务，以推进民间战略石油储备建设。体系建设需要逐步完善，政府主导、企业参与、市场化运作的原则需要明确。在融资方式上可以借鉴一些国家开征战略石油储备税、开展储备设备租赁服务、发行特别债券等经验和成熟做法。多渠道、多市场进口分散风险，现货与期货相结合降低收储成本。总之，未来中国政府石油战略储备体系建设的重点领域是更加细腻的体制机制设计，这些制度层面的改革，不仅有利于储备体系建设，也将为其他领域提供经验，并让中国在今后很长时间内分享制度建设红利。

文章发表于FT中文网：

http://www.ftchinese.com/story/001044373