关于宪政经济学的讨论

注：这是由程实、宗涛、管清友、张明四人在《金融博览》杂志上开设的“经济学Style”专栏2013年第2期文章，由张明与管清友执笔。该专栏旨在通过理论和现实的碰撞反思经济学的经典理论，并探讨危机催生的理论创新。每篇只有3000字，摊到理论和现实部分各1500字，四个人两两PK捉对厮杀，希望能够娱乐读者。第一期的题目为“有效市场假说有效吗”，有兴趣者可参见程实的博客。

政治人也是利己的

张明

    最近，美国诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·布坎南的去世重新引发了各界对公共选择学派的关注。公共选择学派由詹姆斯·布坎南与戈登·塔洛克在1960年代创立，这个学派提倡用经济学方法去研究政治问题，算是开了经济学全面入侵其他社会科学学科的“经济学帝国主义”的先河。

    在公共选择学派产生之前，传统经济学倾向于认为，在人类社会的两个市场上存在着“善恶二元论”，即经济市场上的人是利己的，而政治市场上的人是利他的。公共选择学派则一针见血地指出，既然经济人和政治人本质上都属于同一种人，凭什么假定他在两个市场上的行为存在割裂呢？该学派宣称，人在本质上是利己的，无论在经济社会中还是政治社会中都是如此。

    既然政治人也是利己的，那么政治活动就不再是由虚无缥缈的“哲人王”提供的天下公器，而是一个由不同类型的利己者通过讨价还价达成交易的过程。这与经济市场上的交易别无二致。不同的仅仅是具体参与者类型：在经济市场上，交易主体是家庭与企业；而在政治市场上，交易主体是政治家、官僚、选民与利益集团。这些主体基于自身利益进行重复博弈的过程就是政治活动，而博弈产生的结果就是政策。从这一意义上而言，一项政策的好坏，关键取决于政策制定过程的规则。

    在政治制定过程中，投票是不可或缺的规则。因此投票理论自然是公共选择学派研究的重点。公共选择学派认为，主要的投票规则包括一致同意与多数原则。一致同意是更理想的投票规则，因为它不但对每个参与者都是平等的，而且可以避免集体决策中的搭便车现象。不过，一致同意原则可能费时耗力。相比之下，多数原则是更具效率的投票规则，但该原则可能存在“加总谬误”、导致选民对决策活动的冷漠以及造成多数人压迫少数人的悲剧。因此该学派指出，在制定宪法这样的“法上之法”时，必须采取一致同意原则。值得一提的是，公共选择学派的开山之作，就是布坎南与塔洛克合作的《一致同意的计算：宪法民主的逻辑基础》。

    “利益集团”在公共选择学派眼中是一个中性词，它不过是指由有着共同利益或目标的人们组成的有良好组织与明确诉求的集团。利益集团会在政策制定过程中向政治家与官僚集团提出要求并施加压力，以尽量使得最终出台的政策符合其自身利益诉求。利益集团的惯用手法包括公开宣传、游说、竞选资助、合纵连横，当然有时也包括贿赂与恐吓等上不了台面的行为。各种类型利益集团的存在是对政治家、政党与官僚集团的制衡，也是民主制度得以运行的基石之一。然而，过于强势的利益集团也可能导致金钱政治、损害公共利益以及阻碍正当的立法行为。

    “寻租”则是一个不折不扣的贬义词。广义的寻租是指一切追求经济利益的非生产性活动，狭义的寻租则是指利用行政法律手段阻碍生产要素在不同部门之间的自由流动或经济主体之间自由竞争，从而获得或维护既得利益的行为。布坎南认为，寻租行为至少会造成三种损失：一是政府官员们“设租”造成的资源配置扭曲；二是寻租者在寻租行为中花费的支出；三是寻租结果造成的资源配置扭曲或第三方损失。

    综上所述，既然政治过程是自利的政治人之间讨价还价的产物，既然政策制定过程中充斥着利益集团的游说以及五花八门的寻租行为，那么要增强民主制度下政策制定过程的公正性，依赖虚幻的道德说教是不可行的，关键在于创建恰当的激励机制与制衡体系。布坎南为此提出的三条建议是：明确界定公共物品的产权；在公共部门内部引入竞争机制、重构官僚的激励机制，按照市场规则来组织公共物品的供给；重新设计公共物品的偏好显示机制，使得投票人能够尽可能真实地显示其偏好。

    仅凭这三条建议，布坎南及公共选择学派便可不朽。

（作者为中国社科院世经政所国际投资室主任）

宪政经济学适用于中国吗？

管清友

    经济学家汪丁丁当年访问布坎南时，曾邀请他来中国演讲。布坎南的回应是：“我的理论不适用中国。” 

    事实果真如此吗？非也！

    布坎南是公共选择理论和宪政经济学的创始人，也是集大成者。他运用个人主义方法论、理性“经济人”假设和交易政治学范式等经济学研究方法，研究宪法等政治领域。宪政经济学的核心是对政府的经济权力进行立宪制约，其基础是宪法，而宪法存在的逻辑是政府的利维坦倾向——收入最大化倾向。布坎南和布伦南合著的《征税权——财政宪法的分析基础》一书以“经济人”为假设、以收入最大化政府为预设对传统仁慈性政府提出挑战，认为政府存在利益最大化倾向，政府的财政权力存在滥用的可能性。

    宪政经济学主张通过制度和规则来限制政府权力，并不把制度看成是简单的制度安排，它认为制度是一个立体结构，在这个结构的上端，就是宪法。宪政是制度中的重中之重，是规则的规则，是元制度，元规则。因而布坎南说宪政经济学是经济学研究的 “更高层次”。可见，宪政经济学的核心思想是普适的，并非不适用于中国。

    西方宪政理论一直存在“消极宪政”与“积极宪政”、政府“有限”与“有为”之争。布坎南的“宪政经济学”思想属于消极宪政，强调政府权力“有限”，其主要的价值诉求包括人权、法治、分权制衡和有限政府。消极宪政在一定程度上成就了资本主义的繁荣。

    但是，20世纪30年代凯恩斯主义和罗斯福新政的兴起被学界公认为是有限政府向有为政府转变的标志性事件，“积极宪政”走向了政治舞台的中心。二战后，欧美国家纷纷着手“福利国家”建设。在经历了战后30年的辉煌之后，20世纪70年代中期，因为西方经济出现“滞膨”现象而陷入困境，积极宪政也因此暴露了其在实践和理论两个方面的局限, 并因此受到来自保守自由主义等理论流派的批评和攻击。

    特别是，布坎南的“宪政经济学”思想否认了福利经济学和凯恩斯主义者关于“市场失灵”的提法, 并认为“市场失灵”的许多情况都可以并且正在由市场的力量加以矫正。他指出政府不但不会纠正“市场失灵”,还会参与寻租活动并导致严重的社会浪费，产生“政府失灵”。

    著名经济学家吴敬琏曾指出，目前中国经济社会的诸多弊端源于国家权力对市场的过度干预。政府主导的经济发展模式造成了高投资、高污染和高资产价格泡沫等不协调的问题。政府对价格的管控，造成了很大的权力寻租空间，腐败蔓延不能有效制止，陷入权贵资本主义的泥坑。中国宪政改革的当务之急不是强调政府“有为”，靠强有力的政府来推动经济发展，而是政府继续“放权让利”，建立法治的市场经济，从制度层面减少行政权力对经济活动的干预。因此，布坎南“消极宪政”主张的限制政府权力的思想适用于解释中国的宪政改革。

    中国的一些宪政改革举措促进了经济社会的发展，比如通过立法形式保证了中央银行的相对独立性，为币值稳定奠定了制度性基础。但是中国的宪政改革之路依然任重而道远。比如中国的金融监管问题。中国的资本市场从一开始就受到“看得见的手”的管制，中国股市在建立时带有强烈的政府色彩，而且在之后也难逃政府之手的多方面干预。

    “宪政经济学”思想对中国的宪政改革实践有很强的指导意义。布坎南论述宪政经济学是以财税制度为切入点的，财政约束是宪法约束的最主要手段。在财政体制改革方面，我国1994年分税制改革虽然提升中央财政收入的比重，初步明确了中央与地方财政关系，但也出现地方财权和事权不匹配的问题，造成县乡公共投入不足，增加地方对土地出让金以及房地产业有关税收的依赖。实施宪政是建立科学、规范的中央与地方间财政关系的根本途径，有必要通过修宪科学、合理地界定中央与地方各级人民政府的事权和财政支出范围。宪政经济学支持将权力下放给地方政府，主张建立竞争性政府或财政竞争。中国的分税制并不是一种严格意义上的财政分权，而实际上是一种中央对地方的授权。是否授权，授予多大的权，何时收回授权或者改变授权等，完全掌握在中央政府手中。下一步财政体制改革的思路将是财政分权，实行中央集权与地方适度分权相结合的模式，依法赋予地方政府一定的财权。

    中国的宪政改革不是一蹴而就的，将采取一种循序渐进，摸着石头过河的渐进方式。中国宪政改革还处于启蒙阶段，必须超越“消极”与“ 积极”之争, 寻求有限与有为的平衡。宪政改革也是高度路径依赖的，长期以来形成的社会传统、巨大的历史惯性仍然在强有力地阻碍着中国宪政前进的步伐。从宪政实现的西方路径下汲取经验，在自身传统中萃取精华、检讨不足，有助于进一步推进我国宪政改革。智者已逝，但他的智慧必将光耀中国的宪政之梦。

（作者系民生证券研究院副院长、高级经济学家）