中央“小组”与改革——关于改革的另类观察

管清友

据说最近关于改革的传闻不断，大有山雨欲来风满楼之势。5月13日巴克莱发布报告称中国处于重大改革前夕，目前已有7个独立的工作小组正在起草改革方案，涵盖金融部门、财政制度、土地使用权、生产要素价格、简化审批程序、收入不均与户籍制度等领域，最快2014年有重大突破。随后，5月17日路透社报道，中国国家主席习近平将亲自主持起草改革方案，并在今年晚些时候举行的十八届三中全会上正式提交审议。据消息人士透露，新方案可能将启动一场结构性改革。实际上类似内容，我们在十八大之后就在几篇内部报告里面提及，在路演时也与大家做过沟通。

在传闻成为新闻之前，永远是真假难辨，一味追求确凿的答案反而误入歧途。例如，在报告中出现那么精确的数字，只能是猜测。这样的事关大政方针和市场影响的数字提前泄露，是绝无可能的。对市场研究者而言，与其四处打探小道消息，不如多看看历史上的大道消息，厘清改革逻辑。

从改革的时点来看，历次新领导集体上任之后召开的三中全会的确是改革最有希望出现突破的节点。1978年，十一届三中全会全面否定了文革以来的阶级斗争，实现了工作重心向经济建设的转移，成为改革开放的起点。1993年，十四届三中全会上全面确立了建设“社会主义市场经济体制”的具体战略，使改革开放进入全面加速阶段。最近十年，人心思变。人们对今年下半年的十八届三中全会满怀期待，希望这次会议对未来十年的改革进行一次全面部署，成为新改革周期的“启动仪式”。

从本届领导集体强调“实干”的风格来看，新一轮改革方案也的确值得期待。我刚从西部几个省市调研回来，地方政府对中央对改革的倡导，是十分支持的。 “空谈误国、实干兴邦”的提法，有点像当年的“实事求是”，既是对过去的反思，又是对未来的定位。一般而言，新领导上任，在说法上总会“萧规曹随”三五年。但这次不同，新提法新说法，在十八大之后就接踵而至。这是很重要的一个变化，路演时我曾多次强调过，原因和影响这里不再赘述。

刘云山在近期的一次会议上讲了这样一个故事。“上世纪90年代初，湖北神农架地区很多野猪横行，赶也赶不走。有人想了个办法，把狮子、老虎等猛兽的声音录下来，支起杆子，用大喇叭放出来。一开始，野猪还真害怕，吓跑了。但是过段时间之后，野猪又回来了，因为它们发现只有声音，没有危险。后来野猪把杆子都给拱倒了。村民们感慨，看来唱高调、说空话连野猪都骗不了。”这位主观意识形态的常委说，这个故事抨击的就是“空谈误国”。

过去十年，全球化的繁荣适时地掩盖了结构性问题。时至今日，全球化红利已经逐步褪色，中国已经到了不得不改革的临界点。

中国的事情很复杂，改革不会一帆风顺。。。。。。但我总体认为，当今的中国，不具备重返文革的内外条件和民意基础。。。。。。

按照中共的传统，三中全会上推出的重大改革方案一般都会提前半年左右，通过常设或临时的“小组”来进行起草，这可以作为未来跟踪和观察决策的一个重要窗口。“小组”是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，由中央政治局及其常委会直接领导，规格高于中央各部委，历来各项重大改革都离不开小组机制的协调与推进。

在经济决策领域，最核心的是中央财经领导小组，属于常设机构，由总书记或国务院总理担任组长。1980年3月17日，“中央财经领导小组”正式取代“国务院财政经济委员会”，成为协调经济改革的主要机构。每年总书记在中央经济工作会议上的讲话，就是由中央财经领导小组办公室（简称中财办）组织起草。而且，从1998年开始，历任中央财经领导小组组长都是由国务院总理直接担任，也从侧面凸显了其特殊的地位。

历任中央财经领导小组组长：

1.赵紫阳（1980年－1989年）

2.江泽民（1989年－1998年）

3.朱镕基（1998年－2003年）

4.温家宝（2003年－2013年）

5.李克强（2013年 至今）

其次是一些常设性的专项领导小组。比如中央金融工作领导小组、中央农村工作领导小组等。此外，为了推进一些具体的改革战略，中央还会临时设立一些阶段性小组。比如中央治理“小金库”工作领导小组，完成任务后就要撤销。

巴克莱报告中提到的“金融部门、财政制度、土地使用权、生产要素价格、简化审批程序、收入不均与户籍制度”改革，其中两项有专门的领导小组负责，简化审批程序对应的是中央机构编制委员会，金融部门对应的是中央金融工作领导小组。其他领域的改革方案应该统一在中央财经领导小组的领导下进行起草。

我们可以从两个角度来观察。

首先，“小组”的规格有明确区分。一般“领导小组”的规格要高于“工作小组”或“协调小组”，而负责人的级别越高，“小组”规格越高，协调和执行能力也更强。2006年国务院成立“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。由于医改涉及部门繁多，背后又关涉到部门利益调整，导致医改方案在制定过程中，争议不断，久拖不决。2008年底，国务院正式提升了小组的规格，批准医改协调小组升格为医改领导小组，国务院副总理李克强亲自挂帅。消息一出，新华网便用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。

其次，专项领导小组负责的改革，显示出中央更高的重视程度和更强的可操作性，可能推进起来相对更快。比如中央机构编制委员会领导下的机构改革和审批权改革。。。。。。审批权改革方面，近年来的推进速度也明显加快。仅2012年一年，中央就取消和放了288项行政审批项目，2013年至今，取消和下放的项目总数也已经达到91项。按照这个逻辑判断，在巴克莱报告的七个改革领域中，由中央金融工作领导小组领导的金融部门改革可能会更早取得突破。

至于习近平总书记亲自主持的消息，可能性并不大，这还是不大了解中国国情。近十年来，总书记只担任过外事和统战方面领导小组组长，比如中央外事工作领导小组和中央对台工作领导小组。如果真的破例，那么改革的力度可能将会是空前的。不过目前来看，由总理负责的中央财经领导小组主导经济金融改革的可能性仍然更大一些。